최근 선고(2024. 8. 29.)된 탄소중립기본법 제8조 제1항 헌법불합치 주요 내용


법무법인 대륙아주 이상봉 변호사
법무법인 대륙아주 이창우 변호사



1. 탄소중립기본법 제정과 헌법불합치 결정 배경

  지난 2024. 8. 29. 헌법재판소는 기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법(이하 “탄소중립기본법”) 제8조 제1항은 헌법에 불합치되고, 2026. 2. 28.을 시한으로 개정될 때까지만 계속 적용된다는 결정을 선고하였습니다.

  2018. 10. UN산하기구 IPCC(Intergovernmental Panel on Climate Change, 기후변화에 관한 정부간협의체)에서는 「지구온난화 1.5°C」 특별보고서를 발간하였고, 본 보고서에서는 2050년까지 탄소중립(대기 중 온실가스 농도 증가를 막기 위하여 인간 활동에 의한 온실가스 배출량을 줄이고, 온실가스 흡수량을 증가시켜 온실가스의 순 배출량을 0으로 만드는 것)을 목표로 삼았습니다.

  이러한 국제적 목표를 이루기 위하여 대한민국은 2020. 10. 2050 탄소중립을 선언하였고, 2021. 9. 24. 기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법이 제정되었습니다.

  탄소중립기본법 제7조 제1항은 “정부는 2050년까지 탄소중립을 목표로 하여 탄소중립 사회로 이행하고 환경과 경제의 조화로운 발전을 도모하는 것을 국가비전으로 한다.”라고 하여 탄소중립에 관한 국가의 비전을 규정으로 명문화하였습니다. 탄소중립기본법 제8조 제1항은 “정부는 국가 온실가스 배출량을 2030년까지 2018년의 국가 온실가스 배출량 대비 35퍼센트 이상의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율만큼 감축하는 것을 중장기 국가 온실가스 감축 목표(이하 “중장기감축목표”라 한다)로 한다.”라고 규정하고 있으며, 동법 시행령 제3조 제1항은 “법 제8조제1항에서 “대통령령으로 정하는 비율”이란 40퍼센트를 말한다.”라고 규정하고 있습니다. 탄소중립기본법 제8조 제4항에서는 “정부는 「파리협정」(이하 “협정”이라 한다) 등 국내외 여건을 고려하여 중장기감축목표, 부문별감축목표 및 연도별감축목표(이하 “중장기감축목표등”이라 한다)를 5년마다 재검토하고 필요할 경우 협정 제4조의 진전의 원칙에 따라 이를 변경하거나 새로 설정하여야 합니다. 다만, 사회적·기술적 여건의 변화 등에 따라 필요한 경우에는 5년이 경과하기 이전에 변경하거나 새로 설정할 수 있다.”라고 규정하고 있어, 매 5년마다 규정을 재검토하여야 합니다.



2. 외국환거래 검사 및 자율점검 제도의 개편

가. 청구인들의 주장 

  청구인들은 탄소중립기본법 제8조 제1항에 대하여, ‘파리협정 등 국제사회에서 합의된 기준에 따라 기후재난으로부터 청구인들의 생명과 안전을 보호하기에 불충분한 목표를 정한 것으로, 청구인들의 생명권, 행복추구권 및 일반적 행동자유권, 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리, 자유권 및 평등권을 보호하기에 적절하고 효율적인 최소한의 조치에 해당하지 않으므로, 청구인들의 기본권을 침해한다’라는 취지로 주장하면서 헌법소원심판을 청구하였습니다.


나. 헌법재판소의 판단

1) 침해 여부가 문제되는 기본권

  국가가 법령과 행정계획으로 온실가스 감축목표를 설정함으로써 대응하고자 하는 기후위기의 위험은 자연환경과 생활환경을 포함하는 환경의 전부 또는 일부가 훼손될 위험까지 포괄하므로, 이러한 구체적 위험으로부터 보호되어야 하는 국민의 기본권으로서 위 조항들 및 계획과 가장 밀접한 기본권은 환경권이고, 위 조항들 및 계획에서 정한 온실가스 감축목표의 내용이 환경권을 침해하는지가 문제된다고 판단하였습니다.

  청구인들은 환경권 이외에도 생명권, 행복추구권과 멸종저항권, 신체의 자유, 거주이전의 자유, 직업선택의 자유, 주거의 자유 등을 포함하는 포괄적 자유권, 인간다운 생활을 할 권리 등도 침해된다는 취지로 주장하였으나, 기후위기로 인한 환경훼손의 위험에는 생명·신체의 안전에 대한 위험도 포함되고, 행복추구권은 다른 기본권에 대한 보충적 기본권으로서의 성격을 지니고 있으며, 기타 여러 기본권들이 침해된다는 청구인들의 주장은 결국 기후위기로 인하여 생활의 기반이 되는 환경이 훼손되는 결과 다양한 자유와 권리가 침해될 위험이 있다는 것으로 판단하여 환경권 이외의 생명권, 행복추구권 및 기타 청구인들이 주장하는 권리들의 침해 여부에 대해서는 별도로 판단하지 않았습니다.


2) 환경권 침해 여부의 심사기준

  국가가 국민의 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리에 관한 보호의무를 다하지 않았는지를 헌법재판소가 심사할 때에는 국가가 이를 보호하기 위하여 적어도 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치를 취하였는가 하는 이른바 ‘과소보호금지원칙’의 위반 여부를 기준으로 삼아야 합니다. 이 사건에서는 중장기 감축목표를 설정한 탄소중립기본법 제8조 제1항 및 같은 법 시행령 제3조 제1항, 이를 달성하기 위하여 부문별 및 연도별 배출·흡수량 목표치를 설정한 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표가 환경권 등 기본권 보호의무에 관한 과소보호금지원칙을 위반하였는지 여부가 문제되었습니다. 

  또한 헌법 제37조 제2항은 기본권 제한에 관한 일반적인 법률유보원칙을 규정하고, 헌법 제35조 제2항은 “환경권의 내용과 행사에 관하여는 법률로 정한다.”라고 규정하고 있는 바, 환경권에 관한 보호조치의 구체적인 내용과 수준을 법률에 어느 정도 규정해야 하는지는 법률유보 또는 의회유보의 문제가 될 수 있으므로 청구인들의 환경권 침해 여부의 심사기준으로는 기본권 보호의무의 이행과 관련된 범위에서 의회유보의 문제를 포함하는 법률유보원칙 위반 여부도 문제되었습니다.


3) 환경권 침해 여부

가) 쟁점

  탄소중립기본법 제8조 제1항은 중장기 감축목표에 관하여 국가 온실가스 배출량을 2030년까지 2018년 대비 35퍼센트 이상의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율만큼 감축하는 것으로 규정하고, 같은 법 시행령 제3조 제1항은 그 비율을 40퍼센트로 정하고 있습니다.

  과소보호금지원칙 위반 여부와 관련하여, 우선 위와 같이 설정된 2030년까지의 감축목표 비율이 전 지구적 온실가스 감축 노력의 관점에서 우리나라가 기여해야 할 몫에 부합하는지, 그리고 기후변화의 영향과 온실가스 배출 제한의 측면에서 미래에 과중한 부담을 이전하는 것인지가 문제되고, 탄소중립기본법 제8조 제1항은 2030년까지의 2018년 대비 감축비율만 정하였을 뿐, 그 이후 탄소중립 목표연도인 2050년에 이르기 전까지의 기간인 2031년부터 2049년까지의 감축목표에 관해서는 정량적인 수준을 별도로 정하지 않았고, 같은 조 제4항에서 5년마다 진전의 원칙을 적용하여 감축목표를 새로 설정하는 방식의 규율만 존재하고 있어. 이러한 규율이 2031년 이후의 미래에 과중한 부담을 이전하는 것인지가 문제되었습니다.

  또한 청구인들은 탄소중립기본법 제8조에는 온실가스 감축목표의 이행을 실효적으로 보장하는 수단이 없다고 하면서, 온실가스 감축목표 설정의 체계에 정량적 감축목표가 달성되지 않은 경우 추후의 감축목표에 미달성 부분을 추가하는 규율이 없거나 불충분하다고 주장하고 있어 이와 관련하여 탄소중립기본법 제8조 제1항의 온실가스 감축목표 설정 방식이 온실가스 감축을 실효적으로 담보할 수 있도록 설계되어 있는지가 문제되었습니다.

  법률유보원칙을 위반하였는지에 관하여, 2030년까지의 감축목표에 대해서는 2030년을 목표연도로 한 2018년 대비 감축비율의 하한만 법률에서 정하였을 뿐, 구체적인 감축비율의 수치는 대통령령에 위임하고 감축의 경로는 탄소중립기본법 제8조 제2항과 제3항에 의하여 정부가 설정하는 부문별 및 연도별 감축목표에 따르도록 한 점이 문제되고, 2031년부터 2049년까지의 감축목표에 대해서는 그 정량적 수준을 법률에서 정하지 않고 탄소중립기본법 제8조 제4항에 따라 정부가 5년마다 갱신하도록 한 점이 문제되었습니다.


나) 과소보호금지원칙 위반 여부

  2030년 감축목표 비율의 수치는 배출량이 정점에 이른 2018년부터 2050년 탄소중립의 목표 시점에 이를 때까지 점진적이고 지속적인 감축을 전제로 한 중간 목표에 해당함은 분명하고, 그 비율의 구체적 수치 설정에는 개별적인 감축수단들의 특성과 이들 사이의 조합 등 다양한 고려 요소와 변수가 영향을 미치는 이상, 그 수치만을 이유로 미래에 과중한 부담을 이전하는 것이라고 단정하여 판단하기는 어렵다는 이유로 탄소중립기본법 제8조 제1항 및 같은 법 시행령 제3조 제1항이 설정한 2030년까지의 온실가스 감축목표 비율의 수치만으로는, 기후위기라는 위험상황에 상응하는 보호조치로서 필요한 최소한의 성격을 갖추지 못한 것으로 볼 수 없으므로 과소보호금지원칙을 위반하지 않았다고 판단하였습니다.

  또한 매년 정량적 감축목표가 달성되지 않은 경우 추후의 감축목표에 미달성 부분을 추가하는 규율이 법률에 명시되어 있지 않은 부분에 대하여는 배출량 목표 달성을 보장하기 위한 수단들과 탄소중립기본법 제8조 제4항의 온실가스 감축목표 재설정 주기 및 범위 등에 관한 체계에 보태어 보면, 탄소중립기본법 제8조 제1항의 온실가스 감축목표 설정 방식이 온실가스 감축을 실효적으로 담보할 수 있도록 설계되지 않은 것으로 보기는 어려우므로, 이 점에서 기후위기라는 위험상황에 상응하는 보호조치로서 필요한 최소한의 성격을 갖추지 못하였다고 볼 수는 없다고 하여 과소보호금지원칙을 위반하지 않았다고 판단하였습니다.

  그러나 탄소중립기본법 제8조 제1항에서는 2030년까지의 감축목표 비율만 정하고 2031년부터 2049년까지 19년간의 감축목표에 관해서는 어떤 형태의 정량적인 기준도 제시하지 않은 부분에 관하여는, 같은 조 제4항의 온실가스 감축목표 재설정 주기나 범위 등 관련 법령의 체계를 살펴보더라도 2050년 탄소중립의 목표 시점에 이르기까지 점진적이고 지속적인 감축을 실효적으로 담보할 수 있는 장치가 없으므로, 이는 미래에 과중한 부담을 이전하는 방식으로 감축목표를 규율한 것으로, 기후위기라는 위험상황에 상응하는 보호조치로서 필요한 최소한의 성격을 갖추지 못하였다고 할 것이라고 하여 과소보호금지원칙을 위반하였다고 판단하였습니다.


다) 법률유보원칙 위반 여부

  탄소중립기본법 제8조 제1항은 2030년까지의 중장기 감축목표에 대하여 국가 온실가스 배출량을 2018년 대비 35퍼센트 이상의 범위에서 대통령령이 정하는 비율만큼 감축하는 것으로 규정함으로써, 2030년까지의 감축목표의 정량적 수치의 하한을 정하고 대통령령으로 구체적 수치를 확정하도록 하였으며, 같은 조 제2항과 제3항에서는 정부가 구체적인 온실가스 감축수단의 특성 등 여러 가지 요소들을 종합적으로 고려하여 중장기 감축목표를 전제로 한 부문별 및 연도별 감축목표를 설정함으로써 2030년까지의 구체적인 감축목표를 정하도록 하고 있으므로 탄소중립기본법 제8조 제1항에서 2030년까지의 감축목표를 규율하는 이러한 방식이 법률유보원칙을 위반한 것으로 보기는 어렵다고 판단하였습니다.

  그러나 탄소중립기본법 제8조 제1항에서 2031년부터 2049년까지의 감축목표에 관하여 대강의 정량적 수준도 정하지 않은 것은, 앞서 본 바와 같이 미래에 과중한 부담을 이전하여 기후위기라는 위험상황에 상응하는 보호조치로서 필요한 최소한의 성격을 갖추지 못한 것이고, 2031년 이후의 기간에 대해서도 그 대강의 내용은 헌법 외에 가장 높은 수준의 사회적 합의를 반영하는 규범인 ‘법률’에 직접 규정되어야 하므로 탄소중립기본법 제8조 제1항에서 2031년부터 2049년까지의 감축목표에 관하여 대강의 정량적 수준도 규정하지 않은 것은 의회유보원칙을 포함하는 법률유보원칙을 위반한 것이라고 판단하였습니다.


라) 결론

  탄소중립기본법 제8조 제1항은 2031년부터 2049년까지의 감축목표에 관하여 그 정량적 수준을 어떤 형태로도 제시하지 않았다는 점에서 과소보호금지원칙 및 법률유보원칙에 반하여 기본권 보호의무를 위반하였으므로 청구인들의 환경권을 침해하지만, 탄소중립기본법 제8조 제1항이 정한 2030년까지의 중장기 감축목표의 구체적인 비율에 대해서는 과소보호금지원칙 또는 법률유보원칙 위반으로 보기 어렵고, 위 조항의 규범영역 전부에 대한 효력을 상실시킬 경우 2050년 탄소중립의 목표 시점 이전에 그나마 존재하는 정량적인 중간 목표마저 사라지게 되며, 해당 중간 목표를 기초로 계획되고 실행 중인 온실가스 감축대책들도 그 정량적 목표를 잃게 되므로, 오히려 온실가스 감축에 관한 제도적 장치가 후퇴하는 더욱 위헌적인 상황이 발생하게 된다는 이유에서 탄소중립기본법 제8조 제1항에 대해서는 단순위헌결정을 선고하는 대신 2026. 2. 28.을 시한으로 개선입법이 있을 때까지 계속 적용을 명하는 헌법불합치결정을 선고할 필요가 있다고 판단하였습니다.



3. 헌법불합치 결정의 의의

  위 헌법불합치 결정은 아시아에서 처음으로 ‘기후소송’에 관하여 내려진 결정으로 대한민국뿐만 아니라 세계적으로도 많은 주목을 받고 있는 결정으로 이번 결정은 전 세계에 계류중인 많은 기후소송에도 선례가 될 수 있습니다. 또한 이번 결정은 국민의 주요 기본권 중의 하나인 ‘환경권’을 폭넓은 범위로 인정하고 있다는 점에서도 주목할만한 결정입니다. 

  결정 내용에서는 정기적인 선거를 통하여 구성되는 입법자의 경우 상대적으로 장기적인 대응책을 추구해야 할 기후위기와 같은 문제에 적절하게 대응하지 못하게 될 구조적 위험이 있다는 점, 미래세대는 기후위기의 영향에 더 크게 노출될 것임에도 현재의 민주적 정치과정에 참여하는 것이 제약되어 있다는 점에서 중장기적인 온실가스 감축계획에 대하여 입법자에게는 구체적인 입법의 의무와 책임이 있다고 볼 수 있다고 판단하는 등 구체적 입법 의무와 책임을 다하지 않았다는 지적을 하는 등 입법자에 대한 구체적인 의무를 판시하기도 하였습니다.

  이와 같은 헌법불합치 결정에 따라 정부의 기후대책 정책에 관한 기조는 더욱 강화될 것이고, 헌법불합치 결정에 따른 탄소중립기본법 제8조 제1항의 내용이 변경되어 2031년 이후 목표가 수립되는 경우에는 많은 국가산업 전반에 영향을 미칠 것으로 예상됩니다.